Giacomo Oberto

Secrétaire Général Adjoint de l’Union Internationale des Magistrats

Magistrat de Cassation

Juge au Tribunal de Turin

 

L’indépendance de la magistrature 

dans l’expérience

de l’Union Internationale des Magistrats*

 

 

 

Sommaire : 1. Le droit à un juge indépendant et impartial comme droit fondamental de l’homme. Indépendance de la Magistrature et séparation des pouvoirs. – 2. L’autonomie de la justice dans sa gestion et l’indépendance du pouvoir judiciaire : leurs différentes formes. – 3. L’autonomie de la justice et l’indépendance du ministère public. – 4. Principes internationaux concernant l’indépendance du pouvoir judiciaire comme garantie du respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales. – 5. L’Union Internationale des Magistrats : sa structure et ses activités. – 6. Le rôle de l’Union Internationale des Magistrats dans la sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. – 7. Le rôle de l’Union Internationale des Magistrats dans la sauvegarde de l’indépendance du pouvoir judiciaire. Le rôle de la Première Commission d’Etude. – 8. Suite. Le rôle des Groupes Régionaux. – 9. Suite. Les rapports avec les institutions internationales.

 

 

1. Le droit à un juge indépendant et impartial comme droit fondamental de l’homme. Indépendance de la Magistrature et séparation des pouvoirs.

 

La Déclaration Universelle des Droits de l’homme, adoptée par l’Assemblée des Nations Unies en 1948, stipule, dans son art. 10, que « dans la détermination de ses droits et obligations et de toute charge criminelle contre lui », chacun a le droit d’être jugé par « un tribunal indépendant et impartial ». Ce même principe est repris par la Convention Européenne pour la sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales signée à Rome le 4 novembre 1950 (art. 6).

L’indépendance du pouvoir judiciaire constitue l’un des principes fondamentaux sur lesquels se fonde ce qu’aujourd’hui on appelle l’ « Etat de droit » ; il est très étroitement rattaché au principe de la séparation des pouvoirs : législatif, exécutif et judiciaire. Ce postulat, élaboré par Montesquieu au XVIII^e siècle, vise à assurer aux citoyens le plus haut degré possible de liberté, tout en gardant l’efficacité pratique du système juridique par le biais d’un pouvoir indépendant, auquel revient la tâche d’appliquer la loi et de veiller qu’il n’y ait aucune distorsion dans la traduction des règles abstraites dans un acte concret ayant incidence directe dans la sphère individuelle.

En effet, cela n’aurait pas de sens de parler d’indépendance du pouvoir judiciaire si le juge était le même organe possédant le pouvoir de faire les lois ainsi que de les interpréter et les appliquer. Comme l’observait déjà Montesquieu dans son essai « De l’esprit des lois », il n’y a pas de liberté si le pouvoir judiciaire n’est pas séparé du pouvoir législatif ni du pouvoir exécutif. Tout serait perdu – ajoutait ce grand philosophe – si une seule personne, ou un seul corps de notables, de nobles ou du peuple exerçait ces trois pouvoirs : celui de faire les lois, celui d’exécuter les résolutions publiques et celui de punir les délits ou de trancher les controverses des particuliers.

Donc, cette indépendance du juge lui est donnée par la loi non pas dans l’intérêt de celui-ci, mais uniquement afin de mieux protéger les droits des individus qui espèrent pouvoir obtenir de lui justice.

 

 

2. L’autonomie de la justice dans sa gestion et l’indépendance du pouvoir judiciaire : leurs différentes formes.

 

Tout d’abord je voudrais observer qu’un problème d’autonomie et d’indépendance ne se pose pas seulement pour le pouvoir judiciaire considéré globalement, mais aussi pour chaque magistrat. On peut donc parler soit d’autonomie et d’indépendance de la magistrature, soit d’autonomie et d’indépendance des magistrats. En effet, les systèmes des différents pays devraient se soucier d’assurer non seulement l’indépendance de la magistrature envers les autres pouvoirs de l’Etat, mais aussi l’indépendance du magistrat vis-à-vis d’autres sujets de la vie économique et sociale et même à l’intérieur du pouvoir judiciaire (on parle à ce propos d’indépendance « interne »).

En premier lieu pensons à l’indépendance du juge vis-à-vis des parties du procès : tous les codes de procédure du monde stipulent un devoir d’abstention ou bien la possibilité de récusation, lorsque le juge ne se trouve pas en état de trancher son affaire de façon impartiale.

Pensons, en deuxième lieu, à la nécessité de sauvegarder l’indépendance du magistrat à l’intérieur même du corps de la magistrature, afin d’en assurer l’impartialité la plus absolue : il est évident que l’application à la magistrature des règles de la hiérarchie qui gouvernent, par exemple, l’organisation du pouvoir exécutif ou de certaines branches de celui-ci (armée, préfectures, police, etc.) compromettrait l’objectivité de son jugement. Ici, une possible solution consiste à confier les pouvoirs qui normalement reviendraient au chef à un autre organisme, tel que, par exemple, un Conseil Supérieur de la Magistrature, qui réaliserait ainsi deux tâches à la fois : la sauvegarde de l’indépendance « externe » de la magistrature (notamment vis-à-vis des autres pouvoirs de l’Etat) et la protection de l’indépendance « interne » des magistrats (notamment par rapport à leurs « supérieurs »).

On pourra encore citer le problème éternel de l’indépendance des magistrats vis-à-vis des pouvoirs de l’économie et de la finance. Déjà La Fontaine (Les animaux malades de la peste) se plaignait du fait que « Selon que vous serez puissant ou misérable, les jugements de cour vous rendront blanc ou noir ». Ici il suffira de mentionner le fait que tous ou presque tous les statuts des pouvoirs judiciaires du monde interdisent aux magistrats d’exercer des activités telles qu’entrepreneur, commerçant, membre d’un conseil d’administration d’une société, etc. Mais c’est justement pour cette raison qu’il faut aussi garantir aux magistrats une rémunération adéquate ainsi qu’un statut personnel tout à fait particulier (j’oserai même employer le mot : privilégié), qui puisse les mettre à l’abri de toute influence externe.

Pour indiquer une autre forme d’indépendance des magistrats on pourra maintenant parler de l’indépendance vis-à-vis des partis politiques. A titre d’exemple, l’art. 98 de la Constitution italienne prévoit la possibilité que la loi ordinaire fixe des limites à l’inscription aux partis politiques pour les magistrats. Cette loi, en effet, n’a été approuvée qu’en 2005. Pourtant, le « code de déontologie des magistrats », approuvé en 1994 par l’Association Nationale des Magistrats italiens, prescrivait déjà aux magistrats faisant partie de cette association (à peu près le 90% des magistrats italiens) d’ « éviter toute relation avec des centrales de pouvoirs, de partis ou d’entreprises, susceptibles d’influencer l’exercice de [leurs] fonctions ou d’altérer [leur] image ». En tout cas, il est évident que des simples limites à l’inscription aux partis politiques, et même une interdiction totale à cet égard, ne suffiraient pas. Ce qu’il faut éviter c’est que le magistrat s’engage concrètement dans l’activité politique.

En conclusion de ce premier aperçu de caractère introductif je voudrais encore citer deux formes d’indépendance, tout à fait nouvelles.

D’abord, l’indépendance des magistrats vis à vis des média. La tendance à la médiatisation de l’activité de la magistrature, surtout dans le secteur pénal a récemment pris des proportions préoccupantes dans tous les pays du monde. Le risque est désormais que le magistrat se laisse conditionner dans son activité par le journaliste, surtout quand il s’agit de magistrats qui visent une carrière politique ou même une élection au Conseil Supérieur de la Magistrature.

La dernière forme d’indépendance que je voudrais mentionner est l’indépendance de l’ignorance. « D’un magistrat ignorant – disait La Fontaine (L’âne portant des reliques) – c’est la robe qu’on salue ». Si l’on veut donc que cette robe abrite un magistrat respecté par les justiciables et tout à fait libre dans son jugement, il faut que ce magistrat ait une bonne connaissance des matières qu’il devra traiter. Un magistrat bien formé est un magistrat plus indépendant. D’autre part, il ne faudra pas oublier que la formation constitue désormais l’objet d’un véritable droit du magistrat européen. Je voudrais mentionner ici la Recommandation issue du Comité des ministres du Conseil de l’Europe en matière d’indépendance, efficacité et rôle des juges (Recommandation n° R(94) 12 du Comité des ministres du Conseil de l’Europe aux Etats membres sur l’indépendance, l’efficacité et le rôle des juges, Principe III, 1, a.), selon laquelle il faut « recruter suffisamment de juges et (...) leur permettre d’acquérir toute la formation nécessaire, par exemple une formation pratique dans les tribunaux et, si possible, auprès d’autres autorités et instances, avant leur nomination et au cours de leur carrière. Cette formation devrait être gratuite pour le juge et porter, en particulier, sur la législation récente et la jurisprudence. Le cas échéant, cette formation devrait inclure des visites d’études auprès des autorités et des tribunaux européens et étrangers ».
 
 

3. L’autonomie de la justice et l’indépendance du ministère public.

 

Un juge indépendant ne suffit pas à faire une justice indépendante, si le parquet, le ministère public – c’est-à-dire l’organe qui à le pouvoir, au moins en matière criminelle, de mettre en mouvement la justice – ne l’est pas.

C’est justement pour la raison que les magistrats du ministère public assurent l’égalité des citoyens devant la loi, qu’ils doivent pouvoir exercer leurs fonctions de façon autonome par rapport au pouvoir politique. Ainsi le principe selon lequel les juges ne son soumis qu’à la loi doit s’appliquer aussi aux magistrats du ministère public.

Comme les enquêtes sur la corruption dans plusieurs pays l’ont démontré, étant donné qu’il s’agit souvent d’enquêter sur des délits commis par de centres de pouvoir économique, financier, politique, il est tout à fait nécessaire que le parquet puisse mener ses enquêtes (et diriger la police judiciaire) en toute indépendance par rapport au gouvernement. Peu importe la garantie d’indépendance des juges s’il y a la possibilité que le pouvoir exécutif, en exerçant un contrôle sur les ministères publics, en empêche dans la pratique les enquêtes.

La règle du jeu démocratique, l’égalité des citoyens face à la loi exigent que d’éventuels abus du pouvoir politique soient dévoilés et sanctionnés. C’est donc pour cette raison que même dans le pays ou existe encore un lien entre pouvoir exécutif et parquet, on cherche de plus en plus de couper ce cordon ombilical. Il est intéressant à ce propos de signaler que l’art. 18.2 du Corpus Juris portant dispositions pénales pour la protection des intérêts financiers de l’Union Européenne, décrète que le Ministère Public Européen « est indépendant tant à l’égard des autorités nationales qu’à l’égard des organes communautaires ».

 

4. Principes internationaux concernant l’indépendance du pouvoir judiciaire comme garantie du respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

 

Au cours de ces dernières années de nombreux colloques et congrès, organisés par des associations et des organismes internationaux (parmi lesquels, notamment, l’Union Internationale des Magistrats) ont centralisé leurs efforts à l’étude de systèmes visant à assurer l’indépendance de la magistrature, comme le seul instrument qui puisse assurer à tout citoyen le droit à un procès équitable et impartial.

Plusieurs déclarations solennelles à ce sujet se trouvent dans les actes de congrès internationaux, conférences, séminaires.

Les résultats les plus intéressants de ce processus d’internationalisation procédant des principes sur la protection de droits de l’homme peuvent ainsi être résumés :

- La Déclaration Universelle des Droits de l’homme, adoptée par l’Assemblée des Nations Unies en 1948 et la Convention européenne sur les droits de l’homme de 1950, qu’on a déjà mentionné ;

- La Convention internationale sur les droits civils et politiques de 1966 ;

- Les Principes fondamentaux sur l’indépendance de la magistrature élaborés en 1985 par l’ONU et les Procédures pour leur efficace mise en oeuvre (1989) ;

- Le Statut du Juge en Europe, élaboré et approuvé en 1993 par l’Association Européenne des Magistrats - Groupe Régional de l’Union Internationale des Magistrats ;

- La Recommandation n° R (94) 12 du Comité des ministres du Conseil de l’Europe aux Etats membres sur l’indépendance, l’efficacité et le rôle des juges ;

- Le Statut du Juge Ibéro-Américain, élaboré et approuvé en 1995 par le Groupe Régional Ibéro-Américain de l’Union Internationale des Magistrats ;

- Le Statut du Juge Africain, élaboré et approuvé en 1995 par le Groupe Régional Africain de l’Union Internationale des Magistrats ;

- La Charte européenne Sur le statut des juges, approuvée par le Conseil de l’Europe à Strasbourg les 8 - 10 juillet 1998 ;

- Le Statut Universel du Juge, approuvé à l’unanimité par le Conseil Central de l’Union Internationale des Magistrats lors de sa réunion à Taipeh (Taiwan) le 17 novembre 1999 ;

- La Résolution du Parlement européen sur le rapport annuel sur le respect des droits humains dans l’Union européenne (1998 et 1999) (11350/1999 - C5-0265/1999 - 1999/2001(INI)), adoptée le 16 mars 2000 (qui « recommande aux États membres de garantir l’indépendance des juges et des tribunaux par rapport au pouvoir exécutif et de faire en sorte que la nomination du personnel de ces derniers ne soit pas motivée par des raisons politiques »).

- La « Charte des Droits fondamentaux de l’Union européenne », approuvée à Nice le 7 décembre 2000, qui, à l’article 47 (Droit à un recours effectif et à accéder à un tribunal impartial), alinéa 2, stipule que « Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial, établi préalablement par la loi ».

- L’avis Nr. 1 (2001) du Conseil Consultatif de Juges Européens (CCJE) du Conseil de l’Europe.

Parmi les Principes fondamentaux sur l’indépendance de la magistrature élaborés en 1985 par l’ONU on pourra signaler les suivants :

« 1. L’indépendance du pouvoir judiciaire sera garantie par l’État et encadrée dans la Constitution ou dans les lois du pays. Il est du devoir de toute institution - soit-elle ou non gouvernementale - de respecter et observer l’indépendance de la magistrature.

2. Le pouvoir judiciaire tranchera les affaires de façon impartiale, sur la base des faits et conformément à la loi, sans aucune restriction, influence indue, contrainte, menace ou intervention, soit directe ou indirecte, de toute part dont elle arrive, ou pour n’importe quelle raison.

3. Le pouvoir judiciaire aura la juridiction sur toute question de nature judiciaire et aura l’autorité exclusive de décider si une question qui lui a été soumise relève de sa compétence, telle qui a été définie par la loi.

4. Il n’y aura aucune interférence indue dans les procédures judiciaires (...).

5. (...)

6. Le principe de l’indépendance du pouvoir judiciaire confère aux juges le droit et le devoir d’assurer que les procès soient conduits équitablement et que les droits des parties soient respectés.

7. Chaque Etat membre est obligé de fournir des ressources adéquates à la magistrature pour lui permettre d’accomplir correctement ses fonctions ».

 

 

5. L’Union Internationale des Magistrats : sa structure et ses activités.

 

Dans le cadre de l’internationalisation des principes sur l’indépendance du pouvoir judiciaire il faudra aussi dire qu’un rôle de plus en plus actif est joué par l’Union Internationale des Magistrats.

L’Union Internationale des Magistrats (UIM), dont j’ai l’honneur d’être un des Secrétaires Généraux Adjoints, a été fondée en 1953 à Salzbourg (Autriche) à l’issue de la Seconde Guerre mondiale, pour instaurer une meilleure compré­hension entre les systèmes judi­ciaires des pays membres.

Il s’agit, plus exactement, d’une organisation internationale professionnelle apolitique, non gouvernementale, qui groupe non pas des individus, mais des associations nationales de magistrats, dont l’admission est décidée par son Conseil Central. Aux termes du statut de l’UIM, les associations adhérant à l’Union doivent être des associations de magistrats qui se sont formées librement et qui sont représentatives de la magistra­ture de leurs pays. En plus, les systèmes juridiques des pays adhérents doivent assurer à leur intérieur une vraie indépendance du pouvoir judiciaire.

Le but principal de l’Union, dont le siège est fixé statutairement à Rome, est la sauvegarde de l’indépendance du Pouvoir Judiciaire, condition essentielle de la fonction juridictionnelle et garantie des droits et des libertés de l’homme. Les autres buts de l’UIM sont les suivants:

- sauvegarder la position constitutionnelle et morale du Pouvoir Judiciaire ;

- élargir et perfectionner les connaissances et la culture des Magistrats en les mettant en contact avec leurs collègues d’autres pays et en leur permettant de connaître les organisations étrangères et leur fonctionnement, ainsi que les droits étrangers, spécialement dans leur application ;

- étudier en commun certains problèmes juridiques afin d’arriver, tant dans l’intérêt national que dans celui des communautés régionales ou universelles, à une meilleure solution de ceux-ci.

L’UIM comprend aujourd’hui 69 associations ou groupements représentatifs nationaux dans les cinq Continents. L’organe délibérant de l’UIM est le Conseil central, composé par les représentants des associations membres, qui se réunit annuellement, si possible chaque fois dans un pays différent. L’organe administratif est le Comité de la Présidence, dirigé par un Président élu tous les deux ans, comme les autres membres du même Comité, composé par du Président, de six Vice-présidents et du dernier Président, pour une période de deux ans. Le Président représente l’Union Internationale des Magistrats dont il en assure la direction.

L’UIM a un statut consultatif auprès des Nations Unies (Conseil Economique et Social et Bureau International du Travail) et auprès du Conseil de l’Europe.

L’Union a quatre Commissions d’Etude, qui traitent respectivement des problèmes de la justice et du statut des magistrats (Première Commission), du droit civil et de la procédure civile (Deuxième Commission), du droit pénal et de la procédure pénale (Troisième Commission), du droit public et social (Quatrième Commission). Elles se composent des délégués des associations membres et, en règle générale, se réunissent une fois par an, en même temps que le Conseil Central. Sur la base des rapports que leurs membres ont eu soin de rédiger auparavant et dont l’échange se fait par courrier, les Commissions étudient des questions d’intérêt commun pour la justice dans tous les pays, considérées du point de vue comparé et transnational.

L’Union comprend aussi quatre Groupes Régionaux: a) l’Association Européenne des Magistrats; b) le Groupe Ibéro-Américain; c) le Groupe Africain; d) le Groupe Asiatique, Océanique et Nord-américain (ANAO).

Lors des réunions et des congrès les pays membres essaient d’avoir une meilleure connaissance du pays où ils tien­nent leurs conférences, de son système judiciaire, des problèmes que rencontrent les magistrats. Des pétitions et des recommandations sont prises lors des  conclusions à chaque congrès.

 

 

6. Le rôle de l’Union Internationale des Magistrats dans la sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

 

Au fil de ces dernières années l’UIM a déployé des nombreuses initiatives concernant les droits de l’homme. On peut mentionner ici, entre autres, les travaux des Commissions d’étude, qui ont souvent porté sur des thèmes très étroitement liés à ces sujets.

Par exemple, déjà en 1965, dans sa réunion de Megève, la Première Commission se penchait sur le thème des droits de l’homme devant les juridictions nationales. En 1972, à Düsseldorf, c’était à la Troisième Commission d’étudier les problèmes posés par la protection de la liberté personnelle au cours des enquêtes de police et des enquêtes préliminaires.

Treize ans plus tard (1985), la réunion d’Oslo de la Première Commission est consacrée aux rapports entre l’organisation judiciaire et les droits de l’homme. Les conclusions rédigées à l’issu de cette rencontre touchent les problèmes liés au droit des accusés de se faire assister par des interprètes, des traducteurs ou des conseils, en application du principe de l’ « égalité des armes » devant le juge. Les sujets – de très vive actualité – des écoutes téléphoniques et de la création d’une Cour supranationale en matière de protection des droits de l’homme sont aussi abordés. En 1987 à Dublin la même Commission se penche sur le thème du respect des droits de l’homme dans les procédures disciplinaires à l’encontre des magistrats.

Le sujet de l’accès à la justice forme l’objet des débats de la réunion de São Paulo en 1993, au cours de laquelle la Première Commission souligne l’importance de garantir à tout citoyen un accès au juge, mais aussi les difficultés de réalisation concrète de ce principe, en considération, d’un côté, des coûts des procédures, et d’autre côté, de la nécessité d’éviter une « explosion » du contentieux qui ne puisse pas être gérée par le pouvoir judiciaire. Au cours de la même réunion, la Commission étudie aussi les problèmes liés à l’assistance judiciaire et à la possibilité que les parties d’un litige se défendent elles-mêmes.

L’application des droits fondamentaux dans les règles de procédure civile est débattue par la Deuxième Commission d’Etude dans sa réunion d’Amsterdam en 1996. En particulier, les discussions au sein de cette rencontre font ressortir la nécessité de sauvegarder dans les procès civils des droits primordiaux, tels que le droit à l’action, au « juge naturel », à l’indépendance et à l’impartialité du juge, le droit à ce que sa cause soit entendue dans un délai raisonnable, le droit à la contradiction, le droit à l’aide judiciaire gratuite aux plus démunis, le droit à la motivation des jugements, le droit de se pourvoir en appel ou en cassation contre tout jugement défavorable.

La Quatrième Commission, de son côté, a abordé des thèmes tels que le droit de grève (1999), les travailleurs migrants (2001), le travail des enfants (2003).

Au cours des dernières années la Troisième Commission d’Etude s’est elle aussi souvent penchée sur des matières étroitement liées aux droits de l’homme. On pourra évoquer, entre autres, le sujet de la protection des droits de l’homme au cours de l’enquête de police (1995), celui de la justice réparatrice et de la situation de la victime en droit pénal (2004), ou le thème de la sentence pénale (2005). Toujours en matière de défense des droits de l’homme on pourra encore mentionner les efforts déployés par l’UIM afin d’appuyer la résolution de l’Assemblée générale des Nations Unies n° 5/207 du 17 décembre 1996, qui a entamé la procédure de constitution d’une Cour Internationale Permanente pour les crimes de guerre.

En 2001 le Conseil Central de l’UIM a approuvé une recommandation sur la corruption dans le milieu de la justice, après quoi le Comité de la Présidence a installé un Comité Consultatif Permanent composé de juges présentant le plus haut degré d’éthique professionnelle et de prestige, chargé de donner des avis aux autorités nationales sur la manière de faire face à la corruption et aux fausses allégations de corruption dans le milieu judiciaire.

 

 

7. Le rôle de l’Union Internationale des Magistrats dans la sauvegarde de l’indépendance du pouvoir judiciaire. Le rôle de la Première Commission d’Etude.

 

L’activité de l’Union Internationale dans le domaine de la sauvegarde de l’indépendance du pouvoir judiciaire se déploie actuellement sur trois niveaux. Le premier est représenté par l’effort d’élaboration théorique et conceptuelle au sein de la Première Commission d’étude ; le deuxième est constitué par le travail effectué « sur le terrain » par les Groupes Régionaux ; le troisième est celui de la coopération avec des organes internationaux tels que l’ONU, le Conseil de l’Europe et l’Union Européenne.

Commençant par le premier aspect, on pourra remarquer que la Première Commission a souvent abordé des thèmes très étroitement liés au sujet de l’indépendance du pouvoir judiciaire, tels que le recrutement et la formation des magistrats (1996), les relations entre le pouvoir judiciaire et les autres pouvoirs de l’état (1999), l’indépendance « interne » du juge au sein de sa propre organisation (2000), le statut des chefs de juridiction (2001), le rôle et les fonctions des conseils supérieurs de la magistrature (2003), les principes de la déontologie judiciaire et sa mise en œuvre (2004), les rapports entre gestion des juridictions et indépendance (2005). Les recommandations élaborées et approuvées sur ces sujets sont disponibles sur le site web de l’UIM (http://www.iaj-uim.org). Elle constituent d’une certaine façon une forme de concrétisation des principes proclamés dans le Statut Universel du Juge, approuvé en 1999, ainsi qu’une application de ces règles dans les différents aspects par rapport auxquels l’indépendance du pouvoir judiciaire peut être mise en discussion : recrutement, affectation, formation (initiale et continue), carrière, promotions, mutations, procédures disciplinaires et éthique des magistrats.

Parmi les nombreuses conclusions élaborées à ce sujet je voudrais rappeler ici celles approuvées en 2005, sur le thème du budget des juridictions. A ce propos on pourra souligner que la Première Commission de l’UIM ne s’est pas bornée au simple constat que le pouvoir judiciaire et les juridictions, étant un rouage essentiel de l’Etat, doivent recevoir des moyens financiers suffisants pour jouer leur rôle même si, au niveau de cet Etat, ces moyens peuvent manquer ; elle s’est par contre efforcée d’élaborer et de proposer de nouvelles idées, parfois contraires à la pratique suivie par des nombreux pays du monde.

Elle a remarqué, par exemple, qu’une « pénurie de ressources (nombre de juges, de personnel) pourrait avoir une influence négative sur leur manière impartiale de traiter leurs affaires en demandant aux juges de devenir des ‘fabricants’ de décisions plutôt que de rendre des décisions soignées, fondées en droit et en fait ». Le pouvoir judiciaire devrait ainsi « avoir le droit de participer au processus budgétaire et à l’attribution des ressources », tandis que la pratique « d’allocation de budgets propres à certains juges ou collégialités de juges » devrait être supprimée, dans la mesure où elle représente « un danger pour l’indépendance judiciaire », du moment que « le juge ne doit pas prendre en considération les aspects budgétaires de sa décision » et que « Les considérations budgétaires ne doivent pas mettre en danger, directement ou indirectement, la fonction juridictionnelle ».

La Commission a aussi pris une position très nette contre la pratique (qui est en train de se répandre en Europe en ce moment) de prévoir des « incitations sous quelque forme salariale que ce soit, comme une prime liée à la rémunération des juges (normes de charges de travail pour les juges et systèmes de primes reliées au salaire) ». Elle a remarqué à ce propos que ces primes pourraient sérieusement mettre en danger l’indépendance judiciaire, du moment que les parties et le public « pourraient avoir le sentiment que les normes de charges de travail et les considérations financières des juges ont une influence sur l’impartialité de la décision ».

 

 

8. Suite. Le rôle des Groupes Régionaux.

 

On a déjà dit qu’un rôle de plus en plus important est joué sur le terrain de la sauvegarde de l’indépendance de la magistrature par les quatre Groupes Régionaux constitués au sein de l’UIM. Il serait impossible de mentionner ici toutes les initiatives menées dans ce domaine par ces organes, dont la richesse du travail et des débats n’a pas cessé de s’accroître au cours de ces dernières années. A ce propos on peut vraiment dire que les Groupes Régionaux ont « fait vivre » les dispositions du Statut Universel du Juge, par le biais de l’élaboration de Statuts régionaux, ainsi que de l’approbation de plusieurs dizaines de résolutions, recommandations, avis sur des questions propres aux pouvoirs judiciaires de certains pays déterminés, ou bien communes à tous les systèmes de chacune des régions concernées.

Pour ce qui est en particulier du Groupe Européen, ou Association Européenne des Magistrats (AEM), on pourra souligner que l’adhésion (à partir de 1993) de nombreux pays de l’ancien bloc communiste a souvent fait surgir des questions de rapports (parfois très tendus) avec des pouvoirs exécutifs issus de traditions et cultures juridiques qui n’avaient jamais connu ou pratiqué auparavant le respect pour l’indépendance du pouvoir juridictionnel. L’AEM a donc créé à son sein des groupes de travail, dont un spécialement consacré aux problèmes d’indépendance de la magistrature dans les différents pays membres (surtout dans ceux de l’Europe Centrale et Orientale). Ces groupes de travail ont toujours préparé les discussions au sein de l’AEM sur des thèmes tels que les réformes législatives visant à limiter le pouvoir et les attributions des organes d’auto-administration de la magistrature, à instituer des formes de contrôle de la part de l’exécutif, à réduire les salaires des magistrats, etc. On pourra encore ajouter à ce sujet qu’au cours de ces dernières années, ces questions – qu’auparavant on croyait limitées aux « nouvelles démocraties » – se sont répandues aussi à des pays tels que l’Italie, la France ou l’Espagne. On pourra citer ici les déclarations issues de l’AEM au sujet des récentes réformes du pouvoir judiciaire en Italie, ou bien sur le nouveau système des « primes modulables de rendement » en France, en Suède, etc.

Le Groupe Ibéro-Américain aussi s’est penché plusieurs fois sur la situation du pouvoir judiciaire en Amérique Latine. On pourra mentionner à ce propos plusieurs déclarations concernant différents pays. Ces documents ont parfois ouvert la voie à des missions effectuées par le Président de l’UIM (accompagné du Président du Groupe et d’autres magistrats) afin d’étudier de près les problèmes de plusieurs pays sud-américains et de les discuter avec les autorités locales.

Le Groupe Africain, de son côté, a appuyé, entre autres, la lutte engagée par les associations de magistrats au Sénégal, en Cote d’Ivoire, au Burkina Faso ou au Niger, visant à empêcher l’approbation de projets de lois qui auraient pu porter atteinte à l’indépendance de la magistrature, par rapport, par exemple, au pouvoir du ministre de la justice dans le domaine des mutations des magistrats. En certains cas, l’intervention du Groupe a contribué à faire en sorte que les associations nationales soient associées (ou au moins entendues) au procès d’élaboration des lois concernant le pouvoir judiciaire.

 

 

9. Suite. Les rapports avec les institutions internationales.

 

Le troisième volet de l’action de l’UIM pour la protection de l’indépendance judiciaire concerne les rapports avec les institutions internationales. Ici on pourra faire mention des relations que le Président, le Comité de la Présidence et le Secrétariat Général de l’UIM viennent de nouer à Genève avec le bureau du Haut Commissaire de l’ONU pour les Droits de l’Homme, ainsi qu’avec le Rapporteur Spécial de l’ONU sur l’Indépendance des Juges et des Avocats. A cette fin le Conseil Central de l’UIM, sur proposition du Comité de la Présidence, a décidé de désigner des représentants permanents auprès des différents bureaux des Nations Unies à New York, Genève et Vienne. Le Comité de la Présidence est aussi en train d’étudier l’élaboration d’un protocole d’intentions avec le Haut Commissaire pour les Droits de l’Homme. De cette façon, l’UIM pourra attirer l’attention de l’ONU sur tous les problèmes touchant à l’indépendance du pouvoir judiciaire dans n’importe quelle région du monde.

Mais les Nations Unies ne sont certainement pas la seule organisation internationale avec laquelle l’UIM a instauré des rapports constants. On pourra mentionner ici les relations très étroites que l’AEM a établies avec le Conseil de l’Europe et en particulier avec sa Direction Générale des affaires juridiques.

A ce propos il faut dire que le Conseil de l’Europe, dans le domaine de la justice, a mis en place en 2002 une commission, appelée Commission Européenne pour l’efficacité de la Justice (CEPEJ), ayant pour objet l’amélioration de l’efficacité et du fonctionnement de la justice dans les Etats membres, et le développement de la mise en œuvre des instruments élaborés par le Conseil de l’Europe dans ce but. Ses tâches consistent à analyser les résultats des systèmes judiciaires, à identifier les problèmes qu’ils rencontrent, définir des moyens concrets pour améliorer, d’une part, l’évaluation des performances des systèmes judiciaires, d’autre part le fonctionnement de ces systèmes, apporter le cas échéant, à la demande d’un Etat, une assistance, suggérer aux organes compétents du Conseil de l’Europe les domaines dans lesquels l’élaboration d’un instrument juridique serait souhaitable. Pour réaliser ces différentes tâches, la CEPEJ met au point des indicateurs, collecte et analyse des données, définit des mesures et des moyens d’évaluation, rédige des documents (rapports, avis, lignes directrices, plans d’action, etc.), tisse des liens avec les instituts de recherche et les centres de documentation, invite des personnalités qualifiées, des ONG, procède à des auditions, développe des réseaux de professionnels de la justice.

Le Conseil de l’Europe a également mis en place en 2000 un Conseil Consultatif de Juges Européen (CCJE), dont la tâche est celle de contribuer à la mise en œuvre du Programme cadre d’action globale pour les juges en Europe, adopté le 7 février 2001 par le Comité des Ministres en vue de renforcer le rôle des juges dans les Etats membres. Cet organe a, en premier lieu, une fonction de conseil sur des questions de caractère général concernant l’indépendance, l’impartialité et la compétence des juges. Cette fonction le conduit à l’élaboration des avis à l’attention du Comité des Ministres. Le CCJE peut toutefois également être saisi d’une demande d’avis émanant d’autres organes du Conseil de l’Europe. Le CCJE est appelé à assurer une assistance pratique en vue d’aider les Etats à se conformer aux normes concernant les juges. Il est chargé de prendre des mesures afin d’encourager le partenariat dans le domaine judiciaire entre les tribunaux, les juges et les associations de juges. Bien que les avis formulés par le CCJE tiennent compte des situations nationales existantes, ils contiennent avant tout des propositions novatrices visant l’amélioration du statut des juges et du service rendu aux justiciables

L’AEM a obtenu le statut d’observateur auprès de ces deux organes : elle a donc le droit d’intervenir aux réunions et de soumettre ses remarques aux débats sur les thèmes en discussion qui touchent de près le statut des juges européens.

L’AEM fournit aussi régulièrement des experts qui participent aux immenses efforts déployés par le Conseil de l’Europe dans le domaine de l’établissement de l’Etat de droit dans les Pays de l’Europe Centrale et Orientale. Ces experts (dont j’ai l’honneur de faire partie) ont collaboré au cours de ces dernières 15 années à l’élaboration de plusieurs avis sur les nouvelles législations des pays concernées, ont participé à d’innombrables conférences, ateliers, groupes de travail, missions, ont coopéré à la mise en place d’écoles de la magistrature et de centres de formations (initiale et continue) des magistrats sur le modèle de l’E.N.M. française (ou d’autres établissements de formation, tels que ceux des Pays-Bas, d’Espagne ou du Portugal).

        Une forme semblable de coopération a été instaurée avec l’Union Européenne, de façon que désormais très souvent les bureaux compétents de la Commission de Bruxelles invitent l’AEM à envoyer des experts chargés de prendre part aux réunions préparatoires sur de thèmes touchant à la coopération judiciaire en matière civile ou pénale. Il faut souligner que suite à ces travaux préparatoires les organes compétents de l’Union Européenne élaborent des dispositions ayant un caractère contraignant (règlements, directives, décisions) pour les pays et souvent aussi pour tous les citoyens des Etats membres. Il s’agit donc fréquemment de dispositions que les magistrats des pays concernés sont appelés à appliquer directement. Un groupe de travail ad hoc a donc été constitué au sein de l’AEM pour étudier les façons dont une telle coopération pourrait devenir constante et encore plus efficace.

        On pourra finalement ajouter qu’aussi bien le Groupe Ibéro-Américain que le Groupe Africain sont en train de mettre en place des formes de coopération avec, respectivement, l’Organisation des Etats Américains et l’Union Africaine.

 

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