Giacomo Oberto

 

Richter beim Landgericht Turin

Stellvertretender Generalsekretär der Internationalen Richtervereinigung

 

AKTUELLE REFORMVORSCHLÄGE

UND UNABHÄNGIGKEIT DER JUSTIZ IN ITALIEN

 

Werfen wir einen flüchtigen Blick auf die Lage der Gerichtsgewalt in den europäischen Ländern, die mit einer schriftlichen Verfassung ausgerüstet sind, so können wir eine Situation merken, die ich nicht zögere, paradox zu beschreiben. Auf einer Seite haben wir das verfassungsrechtliche Niveau, in dem die Grundregel von Montesquieu der Gewaltenteilung und der Unabhängigkeit der Gerichtsgewalt im Allgemeinen (und theoretisch) fast überall empfangen und proklamiert wird. Aber auf der anderen Seite haben wir das Niveau der ordentlichen Gesetzgebung, die, weit davon, solchen Richtlinien zu folgen, sehr oft an die napoleonische Ansicht der Gerichtsgewalt anpasst. Eine Ansicht, derzufolge die Richter nichts anders als Beamten sind, die die Wünsche der Regierung erfüllen müssen. Jedoch ist genau diese Anschauung, die heutzutage mehr und mehr auf einem dritten Niveau vorrückt: das Niveau der öffentlichen Meinung, die täglich durch die politische, Wirtschafts- und Mediengewalt darüber indoktriniert wird, dass Richter und Staatsanwälte keine demokratische Legitimität haben, weil sie nicht durch das Volk gewählt werden.

Mein Land entzieht sich dieser Feststellung nicht. Um genau zu verstehen, was in diesem Moment in Italien vorkommt, sollte man zuerst betrachten, dass der italienische Staat nur (verhältnismäßig) vor kurzem gebildet wurde, und zwar nachdem während Jahrhunderten das Land fremden Herrschaften unterworfen worden war. Das erklärt, warum die Italiener (oder mindestens viele unter ihnen) ein Konzept des Staates als etwas Feindliches und Abgelegtes entwickelt haben. So ist für viele die Exekutive eine Gewalt, die  man bestechen muss, um ihre Bevorzugungen zu gewinnen. Allgemeines Vermögen ist da, um geplündert zu werden: was allen gehört, gehört niemandem und folglich kann jeder Bürger es ergreifen. Der italienische Staat weiß seit langem, dass die Bürger ihm nichts zutrauen und sich, wo sie nur können, entziehen. Der Staat reagiert, indem er immer strengere Gesetze erlässt, sei es im Straßenverkehr, am Bau oder im Steuerrecht. Der Bürger entzieht sich weiter, und der Staat legt nach.

Von diesen Gefahren Bewusst, hatten die Väter der italienischen Verfassung 1948 ein Projekt ausgeführt, das seine Wirksamkeit während der Dekaden zeigen sollte. Sie waren hervorragenden Gelehrten, und manche unter ihnen hatten sehr viel unter der faschistischen Diktatur gelitten: deswegen wussten sie, was eine nicht unabhängige Richtergewalt sein konnte; sie waren auch davon überzeugt, dass es nicht genug war, nur in abstracto die Grundregel der Autonomie und der Unabhängigkeit der Justizgewalt vorzuschreiben. Es war dagegen notwendig, in demselben Text der Verfassung einige Betongarantien einzusetzen; es war notwendig, Institutionen zu begründen, um sicherzustellen, dass diese Unabhängigkeit nicht ein vages und unbestimmtes Konzept bleibt.

So wurde ein Consiglio Superiore della Magistratura (C.S.M., Oberster Gerichtsrat) eingeführt. Die hervorragende Idee der konstituierenden Väter war folglich, im Text der neuen Verfassung solche Grundprinzipien zu gravieren, wie z.B.:

-        Die Richter sind nur dem Gesetz unterworfen;

-        Die Richter unterscheiden sich nur durch die Verschiedenheit der Befugnisse, die sie ausüben;

-        Die Justizgewalt bildet einen einzelnen Körper: Richter und Staatsanwälte gehören dem gleichen Körper;

-        Dem Obersten Gerichtsrat (C.S.M.) kommen gemäß den Bestimmungen der Gerichtsverfassung die Einstellungen, die Zuteilungen, die Versetzungen, die Beförderungen und Disziplinarmaßnahmen hinsichtlich der Richter (und der Staatsanwälte) zu;

-        Im Obersten Richterrat führt der Präsident der Republik den Vorsitz. Ihm gehören ferner der Erste Präsident und der Generalstaatsanwalt des Kassationshofes an. Die übrigen Mitglieder werden zu zwei Dritteln von allen ordentlichen Richtern und den Staatsanwälten gewählt und zu einem Drittel durch das Parlament in gemeinsamer Sitzung aus den Reihen der ordentlichen Universitätsprofessoren der Rechtswissenschaft und der Anwälte, die mehr als fünfzehn Berufsjahre aufweisen. Die Mehrheit liegt also auf Seiten der Richter und der Staatsanwälte.

-        Der Justizminister ist kein Mitglied des Obersten Richterrats. Trotzdem kann er an den Sitzungen des Rates teilnehmen, wenn er das für erforderlich hält, um Erklärungen abzugeben oder Mitteilungen zu machen. An den Beratungen darf er hingegen nicht teilnehmen.

Wie gesagt, legt die Verfassung fest (Art. 104 Verf.), dass der Präsident der Republik, der Erste Präsident und der Generalstaatsanwalt des Kassationsgerichtshofs „kraft Gesetz“ Mitglieder des Rates sind. Für den Rest beschränkt sich die Verfassung auf die Bestimmung, dass 2/3 der übrigen Mitglieder aus den Reihen der ordentlichen Richterschaft als Vertreter der verschiedenen Bereiche und 1/3 von den vereinigten Kammern des Parlaments aus den Reihen der Lehrstuhlinhaber für Jurisprudenz an den Universitäten und aus Rechtsanwälten, die eine mindestens fünfzehnjährige Gerichts­praxis aufweisen müssen, zu wählen sind. Es obliegt demnach der ordentlichen Gesetzgebung, die Anzahl der wählbaren Mitglieder und den Wahlmodus festzulegen.

Die Zahl der wählbaren Mitglieder ist derzeit auf 24 – 16 Robenträger und 8 Laien – festgesetzt. Die acht Laienmitglieder werden vom Parlament in einer Sitzung der vereinten Kammern in geheimer Abstimmung und mit 3/5-Mehrheit der in der Sitzung anwesenden Mitglieder gewählt. Für eine zweite Abstimmung genügt hingegen die (einfache) Mehrheit der abgegebenen Stimmen.

Für die von der Richterschaft zu wählenden Mitglieder gilt folgende Aufteilung: Zwei Mitglieder sind Angehörige des Kassationsgerichts oder der Generalstaatsanwaltschaft beim Kassationsgericht, die ihre Kassationsämter tatsächlich ausüben, vier Mitglieder kommen aus den verschiedenen Staatsanwaltschaften bei den Landgerichten (Procure della Repubblica presso i Tribunali) oder aus den Generalstaatsanwaltschaften bei den Oberlandesgerichten (Procure della Repubblica presso le Corti d’appello), zehn stammen aus der Richterschaft bei den Landgerichten (Tribunali) oder den Oberlandesgerichten (Corti d’appello), wobei sie ihr Amt tatsächlich ausüben müssen.

Das Wahlsystem ist seit dem Gesetz vom 28. März 2002, Nr. 44, das die Gesamtanzahl der Mitglieder von 33 auf 27 reduziert hat, ein Mehrheitswahlsystem geworden. Nach wie vor nehmen an diesen Wahlen alle Angehörige der Richterschaft – in Italien sind das die Richter und Staatsanwälte mit Ausnahme der Rechtsreferendare ohne richterlichen Aufgaben – teil. Jedoch existieren keine „regionalen“ Wahlkreise mehr. Diese wurden durch drei einzelne Wahlkreise auf staatlicher Ebene ersetzt: Der erste für die Kassationsrichter, der zweite für die Staatsanwälte und der dritte für die Richter an den Landgerichten und den Oberlandesgerichten. Jeder Richter oder Staatsanwalt erhält drei verschiedene Stimmzettel. Auf jedem Stimmzettel darf jeder Wahlberechtigte nur eine Stimme abgeben: Die erste für einen Kassationsrichter, die zweite für einen Staatsanwalt und die dritte für einen Richter an einem Landgericht oder an einem Oberlandesgericht. Gewählt sind die Kandidaten, die die meisten Stimmen erhalten haben.

Die Verfassung legt die Amtsdauer der gewählten Mitglieder des Rates auf vier Jahre fest, eine sich direkt anschließende Wiederwahl ist nicht möglich (Art. 104 Verf.). Die Verfassung (Art. 104 Verf.) bestimmt ferner, dass der Rat unter seinen vom Parlament ernannten Mitgliedern einen Vizepräsidenten wählt. Der Vizepräsident, der dem Präsidialausschuss vorsitzt, hat die Aufgabe, die Tätigkeiten des Rates sowie die Ausführung seiner Beschlüsse zu fördern und die Haushaltsmittel zu verwalten. Ferner vertritt der Vizepräsident des C.S.M. den Präsidenten bei dessen Abwesenheit oder Verhinderung und übt die Funktionen aus, die der Präsident an ihn delegiert.

Dank diesen Grundregeln hat die italienische Justizgewalt während dieser Dekaden ein beispielloses Niveau der (inneren und äußeren) Unabhängigkeit genossen. Aber diese Unabhängigkeit ist heute ernstlich bedroht. Um die Tragweite dieser Drohung zu verstehen, muss man die Nachwirkungen der sog. Aktion „Saubere Hände“ berücksichtigen. Eine Aktion, die die tiefgreifende politische und wirtschaftliches Korruption meines Landes entdeckte, leider ohne sie völlig entwurzeln zu können.

In derselben Zeit wuchs in der italienischen öffentlichen (und privaten) Meinung die Rolle neuer „Muster“. Das Ideal, um jeden Preis reich und berühmt zu werden, ev. auch ohne das Gesetz zu respektieren, ist ein „Vorbild“, das die Medien in den letzten zwanzig Jahren täglich verbreitet haben.

Das Problem verschlechterte sich nachdem der wichtigste Unternehmer der Medienindustrie und der reichste Italiener als Regierungschef gewählt wurde. Eben dieser Ministerpräsident und Chef der Regierungskoalition, leitende Angestellte seines Firmenimperiums, Freunde, wichtige Abgeordnete seiner Partei standen und stehen noch unter massiven Anklagen. Manche sollen gelogen und betrogen, andere bestochen oder mit der Mafia paktiert haben. Alle behaupten, sie seien Opfer einer von der Linken organisierten „richterlichen Verschwörung“.

Dem hat die italienische Richtervereinigung erwidert, dass die Ermittlungen nur das Ergebnis der Gesetzesanwendung seien; die Korruption sei eine nicht zu leugnende Tatsache; viele Politiker seien durch rechtskräftige Urteile bestraft worden. Dennoch sind alle diese Bemühungen umsonst. „Rote Roben“ wollten ihn „aus dem Amt jagen“, lässt der Regierungschef tagtäglich und gebetsmühlenhaft über sein Medienimperium polemisieren, politisierte Staatsanwälte und Richter sein „Kommunisten“, allesamt. Das bleibt nicht ohne Wirkung: Statt über die Angeklagten, diskutiert Italien über die Richter.

Jüngst hat das italienische Verfassungsgericht eine bisher geltende Immunitätsregelung kassiert, die vom Parlament im Juli 2008 verabschiedet worden war. Mit dem von ihm initiierten Gesetz hatte der italienische Ministerpräsident die juristische Unantastbarkeit für die vier höchsten Staatsämter abgesichert, darunter auch für sich selbst.

Die Verfassungsrichter haben Mut bewiesen. Sie berieten unter der Androhung des Reformministers und Lega-Nord-Führers Umberto Bossi, das „Volk aufzuwiegeln“, falls das Verfassungsgericht Berlusconis Immunität ablehnen würde. Wer die Position des Premiers bestreite, urteile gegen das Volk, behauptete Bossi. Berlusconis Anwälte, die beide auch für seine Partei im Parlament sitzen, hatten vor dem höchsten Gericht ähnlich argumentiert. Berlusconis Regierung sei der Wille des Volkes – darüber dürfe sich kein Richter erheben. Der Regierungschef könne vor Gericht nicht wie jeder andere Bürger behandelt werden. Natürlich ist diese eine Argumentation, die weit aus der Demokratie herausführt. Die widerspricht auch die Grundregel der Art. 3 des Grundgesetzes. Laut dieser Norm haben alle Staatsbürger „die gleiche gesellschaftliche Würde und sind vor dem Gesetz ohne Unterschied des Geschlechtes, der Rasse, der Sprache, des Glaubens, der politischen Anschauungen, der persönlichen und sozialen Verhältnisse gleich“.

Das Immunitätsgesetz, so die römischen Richter, verstoße gegen den Grundsatz, dass jeder Bürger vor Gericht gleich sei. Außerdem hätte es für das Immunitätsgesetz einer Verfassungsänderung mit der dafür üblichen Zweidrittelmehrheit bedurft. Stattdessen war die Norm mit Berlusconis Parlamentsmehrheit gegen die Stimmen der Opposition verabschiedet worden.

Nach der Aberkennung seiner Immunität durch das Verfassungsgericht hat der Ministerpräsident das Gericht und den Staatspräsidenten Napolitano stark kritisiert. Berlusconi bezeichnete das Verfassungsgericht nach dessen Entscheidung als „politisches Organ“, das von den Linken beherrscht werde.   

Nun hat die Regierung einen Gesetzesentwurf ins Parlament über das sog. „kurz Verfahren“ gebracht. Die Dauer von Prozessen soll für jede der drei Instanzen auf maximal zwei Jahre befristet werden. Danach soll eine Verjährung eintreten. Darauf einigten sich der Regierungschef und Parlamentspräsident. Wegen Prozessen, die ihm selbst drohen, steht der Ministerpräsident unter großem Druck, seit Italiens Verfassungsrichter Anfang Oktober die Immunitätsgesetze verworfen haben. Der Regierungschef hatte weiter reichende Gesetzesänderungen verlangt. Er wollte kürzere Verjährungsfristen für viele Delikte. Nur dies hätte ihn mit Sicherheit vor laufenden und künftigen Verfahren geschützt. Das Hauptargument dagegen, die Verjährung von Delikten zu verkürzen, ist, dass Hunderttausende Verfahren ohne Urteil eingestellt werden müssten. Kommt es zur Begrenzung der Prozessfristen, würde der Regierungschef auf jeden Fall dem „Mediaset-Prozess“ entgehen. Das Verfahren um den illegalen Handel des Berlusconi-Konzerns mit Fernsehrechten wäre am 21. November 2009 verjährt.

Sehr wahrscheinlich würde der Premier auch dem Prozess wegen der Bestechung des britischen Anwalts David Mills entkommen. Mills wurde in zwei Instanzen verurteilt, weil er Geld dafür nahm, zugunsten Berlusconis falsch auszusagen. Der ebenfalls angeklagte Regierungschef war bis Oktober wegen der bis dahin gültigen Immunität geschützt. Es ist noch unklar, ab welchem Zeitpunkt eine Verjährungsfrist gemäß der neuen Regelung berechnet würde - vom Prozessbeschluss an oder erst vom ersten Verhandlungstag an. Der Mills-Prozess gegen Berlusconi wäre spätestens am 13. März 2010 verjährt. Es ist wenig wahrscheinlich, dass der Premier vorher im Gericht erscheint. Vor einem erwarteten dritten Verfahren bliebe Berlusconi ungeschützt, es geht dabei um die Bilanzen von Mediaset. Doch hier laufen die Ermittlungen noch.

Das anvisierte Gesetz sieht vor, dass ein Prozess höchstens sechs Jahre dauern kann, wobei jede der drei Instanzen auf zwei Jahre begrenzt bleibt. Dies würde für Delikte gelten, bei denen die Höchststrafe nicht über zehn Jahren liegt und wenn der Beschuldigte nicht vorbestraft ist. Ausgenommen sollen Mafia- und Terrorismusdelikte sein. Laufende Verfahren würde die Regelung nur betreffen, sofern sie bei Inkrafttreten des Gesetzes in der ersten Instanz sind. Laut dieser Reform wäre es sicher, dass die obengenannten Prozesse gegen den Ministerpräsident vor ihrem natürlichen Ende erlöschen würden.

Das ist aber nur die erste der von der Regierung geplanten Reformen. Außerdem sieht die Exekutive eine tiefgreifende Reform der Verfassung und des Richtergesetzes vor. Die Trennung der beruflichen Laufbahn von Staatsanwälten auf der einen Seite und von Richtern auf der anderen ist der Kernpunkt dieser neuen Justizreform. Leider fehlen zurzeit schriftlichen Entwürfe: sie werden sicherlich erst am allerletzten Moment vorgeführt, so dass jede Diskussion unmöglich sein wird.

Nur eins ist sicher: Einziges Ziel der Reform ist es, größeren Einfluss auf die Personalentscheidungen innerhalb der Justiz auszuüben. Seit Jahren ist die Reform des Justizsystems in Italien ein heftig umstrittenes Thema. Die Mitte-Rechts-Regierung beschuldigt die Richter, jegliche Innovation im italienischen Justizsystem, das veraltet und ineffizient sei, stoppen zu wollen. Immerhin sind viele Millionen Verfahren in Italien anhängig. Die Richter hingegen beschuldigen die Regierung, das Justizsystem unter politische Kontrolle bringen zu wollen, um damit die Korruptionsprozesse zu stoppen.

Geplant sollte auch eine Reform des Obersten Gerichtsrat sein. Statt ein Gerichtsrat, zwei Gerichtsräte sollten eingeführt werden: der eine für Richter und der andere für Staatsanwälte. Richter und Staatsanwälte sollten auch in jedem Rat nicht mehr die Minderheit bilden, was allen internationalen Prinzipien widerspricht. Genau in dieser Moment arbeitet eine Expertenkommission bei Europarat über eine neue Fassung der berühmten Empfehlung Nr. R (94) 12 des Ministerkomitees an die Mitgliedstaaten über die Unabhängigkeit, Effizienz und Rolle der Richter. Da ich die Ehre habe, Mitglied dieser Kommission zu sein, kann ich bezeugen, dass es auf dem Europäischen Niveau einen sehr breiten Konsens darüber gibt, dass beim Obersten Gerichtsrat die Mehrheit auf Seiten der Richter liegen muss. Diese Grundregel werden die italienische Richter und die italienische Richtervereinigung unermüdlich verteidigen. In der Tat, sollte ein Gerichtsrat nicht mehrheitlich von Richtern gebildet werden, so könnte er nicht mehr als Organ der richterlichen „Selbst“-Verwaltung bezeichnet werden.

 

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